Der “dritte Weg” der Industrie- und Handelskammern in China

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Beitrag in “Strukturwandel in den deutsch-chinesischen Beziehungen”, Margot Schüller (Hrsg.), Institut für Asienkunde 2003

Seit der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) im Herbst 1996 das Partnerschaftsprojekt mit dem Dachverband der chinesischen Industrie- und Handelskammern (ACFIC) begann, ist in China viel geschehen. In sechseinhalb Jahren als Projektleiter China des DIHK mit Sitz in Peking konnte ich einige bedeutsame Ereignisse und ihre Auswirkungen miterleben: Ableben von Deng Xiaoping, Eingliederung von Hongkong und Macao, Verankerung der Existenzberechtigung von Privatunternehmen in der Verfassung, 50. Jahrestag der Gründung der VR China, Gründung des Delegiertenbüros der deutschen Wirtschaft in Peking und der Deutschen Auslandshandelskammer in China, zwei Parteitage mit Wechseln in der Führungsspitze des Landes, die erste Privatwirtschaftsmesse Chinas und natürlich die Wahl Pekings als Ausrichter der Olympiade 2008.

Am Todestag des “Vaters der sozialistischen Marktwirtschaft”, Deng Xiaoping, begleitete ich gerade eine Delegation unseres chinesischen Projektpartners in Deutschland. Chinesischer Delegationsleiter war Zhang Xuwu, damals geschäftsführender Vizepräsident von ACFIC mit Ministerrang, zugleich Vizepräsident des Rechtsausschusses und Mitglied des Ständigen Ausschusses des Nationalen Volkskongresses. Die Nachricht vom Tode Dengs hörte ich am Abend im Hotelzimmer in der Tagesschau. Ich war bestürzt und zögerte etwas, unserer Delegation die Information zu überbringen. Einerseits überbringt niemand gerne schlechte Nachrichten, andererseits befürchtete ich, dass Zhang aufgrund seines hohen Ranges kurzfristig nach China zurückbeordert und die Delegationsreise abbrechen würde. Das Projekt war in seiner Anfangsphase und ich kannte Zhang noch nicht besonders gut. Daher sprach ich zuerst mit seinem persönlichen Sekretär, der mir nach zehn Schweigesekunden versicherte, dass diese Nachricht aufgrund der langen Krankheit Dengs für Zhang keine große Überraschung sein würde. Dann sprach ich mit Zhang selbst und schließlich mit der ganzen Delegation.

Ich hatte mit distanzierter Betroffenheit gerechnet, nicht aber mit so starker persönlicher Trauer. Zhang bemühte sich vergeblich, vor mir, dem Ausländer, seine Gefühle zu verbergen. Erst später verstand ich den Grund seiner Erschütterung: Zhang ist Enkel eines berühmten Kapitalisten aus der Qing-Dynastie, und gehört damit der Spitze einer gesellschaftlichen Gruppe an, die erst seit dem Aufstieg Deng Xiaopings Ende der siebziger Jahre aus dem völligen Abseits langsam in das Zentrum der Gesellschaft zurückgeholt wird.

Noch viel später erzählte mir Zhang auch, dass er Deng nicht nur persönlich gut gekannt hatte, sondern ihn als den Mann verehrte, dem China neue Hoffnung und neuen Fortschritt verdankt. Im Laufe der Projektarbeit in China lernte ich noch viele Söhne und Töchter “alter Kapitalisten” kennen, die nach den Erfahrungen der Kulturrevolution allesamt ebenso dankbar über Dengs Wirtschaftsreformen und die sich ändernde Politik der Partei gegenüber dem Privatunternehmertum empfinden.

Bei unseren Projekt-Workshops, -Delegationsreisen, -Beratungsgesprächen und vielen Besuchen lernte ich noch mehr “neue Kapitalisten” kennen – insgesamt über 1000 Privatunternehmer und damit sicher mehr, als die meisten anderen Ausländer in China zu der Zeit kennen gelernt haben. Fast alle anderen ausländischen Unternehmen, Organisationen und Projekte in China entdeckten dagegen ein Interesse an der chinesischen Privatwirtschaft erst zu Beginn des neuen Jahrtausends und damit mehrere Jahre später als der DIHK. Das war allerdings kaum verwunderlich, denn zum Zeitpunkt der ersten Projektüberlegungen des DIHK im Jahr 1994 gab es erst 400.000 Privatunternehmen in ganz China, Ende 2001 schon über zwei Millionen. Die Entwicklung der Kleingewerbebetriebe war noch rasanter.

Die neuen, jungen Privatunternehmer und Kleingewerbetreibenden sind weniger von Dankbarkeit gegenüber der ihnen gewogeneren, neuen Parteilinie geprägt als von dem Anliegen, ihren wirtschaftlichen Erfolg endlich in gesellschaftliche Anerkennung und in eine angemessene Beteiligung an politischen Entscheidungsprozessen umzusetzen. Der neu entstandene Mittelstand in China fordert seine Rechte, und nirgends kann der Staat es sich langfristig leisten, dem Mittelstand seine Rechte zu verweigern. Das bisher einzige institutionalisierte Instrument in China zur Teilnahme von Privatunternehmern an Politik und Legislative sind aber die Industrie- und Handelskammern.

In fast allen Ländern der Welt gibt es Wirtschaftsorganisationen, die branchenübergreifend, aber meist regional begrenzt die Interessen der privaten Wirtschaft gegenüber Regierung und Öffentlichkeit vertreten. Anders als Branchenverbände mit ihrem sehr fachspezifischen Know-how besitzen sie primäre Kompetenz, wenn es um Fragen der (privaten) Gesamtwirtschaft des Landes oder der Region geht. In Deutschland sind dies vor allem die Industrie- und Handelskammern (IHK), in China die Federations of Industry and Commerce (FIC).

In unserem Projekt bezeichnen wir die FIC auf Deutsch auch als Industrie- und Handelskammern, Sinologen würden den chinesische Begriff lieber als “Bund für Industrie und Handel” übersetzen. Oberflächlich betrachtet sind die FIC nur eine relativ unbedeutende Organisation in einem nahezu undurchschaubaren Dickicht chinesischer Wirtschaftsverbände, von denen die meisten aus einer Behörde entstanden sind. Die faktischen Befugnisse der FIC sind eher begrenzt: sie stellen keine Ursprungszeugnisse aus, führen keine Prüfungen für Industriekaufleute durch und Vermitteln nur ausnahmsweise bei Handelsstreitigkeiten. Aber im Unterschied zu allen anderen Wirtschaftsverbänden in China unterstehen die FIC nicht der unmittelbaren Kontrolle eines Ministeriums der Staatsregierung. Anders als alle anderen sind sie auch nicht beim für Verbände zuständigen Zivilministerium registriert, sondern beziehen ihre Legitimierung aus einem gesonderten Erlass. Es handelt sich um die Nachfolgeorganisation der Chambers of Commerce, von denen einige bereits in der Qing-Dynastie nach westlichem Vorbild gegründet worden waren.

Fast alle Länder der Welt organisieren ihre IHK entweder nach dem angelsächsischen System (A) mit freiwilliger Mitgliedschaft oder aber nach dem kontinentaleuropäischen System (B) mit automatischer, gesetzlich verankerter Mitgliedschaft. In beiden Systemen finanzieren sich die Industrie- und Handelskammern aus Mitgliedsbeiträgen und Dienstleistungsentgelten. China geht wie so oft einen anderen Weg (C): Freiwillige Mitgliedschaft wie A, dabei vorsichtige Selektion unter möglichen Kandidaten, Finanzierung jedoch nur zu einem minimalen Teil durch Mitgliedsbeiträge und Gebühren, sondern ganz überwiegend aus dem Staatshaushalt.

Bei einer Finanzierung aus dem Staatshaushalt ist die Frage mehr als berechtigt, ob eine solche Organisation überhaupt die Interessen der Unternehmen der Regierung und der Öffentlichkeit gegenüber wirksam vertreten kann und damit der obigen Definition einer IHK entspricht. Selbst unter den Führungskräften der chinesischen FIC-Organisation gibt es eine Mindermeinung, nach der die Organisation international eher einem Arbeitgeberverband als einer Industrie- und Handelskammer vergleichbar ist. Obwohl ich Anhänger dieser Mindermeinung persönlich durchaus schätze, teile ich diese Ansicht nicht.

Aus dem Staatshaushalt werden in erster Linie die Personalkosten der chinesischen FIC bestritten: die hauptamtlichen Mitarbeiter sind Beamte mit den üblichen Vergütungen und Vergünstigungen. In der Beamten-Hierarchie sind die FIC-Mitarbeiter relativ hoch angesiedelt. Ein normaler Referatsleiter bei der nationalen Dachorganisation ACFIC entspricht im Rang dem Gouverneur eines Kreises (Landrat). Der Präsident von ACFIC gilt als Mitglied der Führungsspitze Chinas, ist also noch einen Rang höher als ein Minister, außerdem hat ACFIC mindestens zwei hauptamtliche Vizepräsidenten im Rang eines Ministers. ACFIC ist damit ranghöher als jedes Ministerium des Staatsrats. Pro Ebene um einen Rang niedriger gilt diese Regelung auch für die FIC der Provinzen, Präfekturen und Kreise.

Der hohe Rang der Organisation entspricht allerdings in keiner Weise den tatsächlich minimalen Entscheidungsbefugnissen ihrer Beamten. Während in einer abgelegenen Provinz der Gouverneur eines Kreises mit der Fläche und Bevölkerung eines deutschen Bundeslandes fast wie ein feudaler Fürst herrschen kann, leitet ein ACFIC-Referatsleiter außer seinen direkten Mitarbeitern nur ein sehr geringes Budget. Er hat kaum unmittelbare Befugnisse, die für Privatunternehmer oder andere Mitglieder der Organisation interessant oder nützlich sein könnten.

Es gibt allerdings zwei wichtige Ausnahmen, nämlich erstens in der Mitgliederabteilung das “Referat für die Nominierung von repräsentativen Persönlichkeiten der nicht in Allgemeineigentum befindlichen Unternehmen”. Dieses Referat schlägt dem Präsidium einige Mitgliedsunternehmer zur Nominierung für die regionalen Legislativorgane – Volkskongresse und Politische Konsultativkonferenzen – der jeweiligen Ebene vor. In den Legislativorganen sind bestimmte Kontingente an Sitzen für Nominierte der FIC festgelegt.

Aus den Vorschlägen des Referats der Mitgliederabteilung sucht das Präsidium der FIC dann einige Personen aus und leitet die modifizierte Nominierungsliste weiter an das entsprechende Referat der Einheitsfrontabteilung des jeweiligen Parteikomitees, das wiederum nach Rücksprache mit der Personalabteilung und gegebenenfalls mit der Organisationsabteilung des Parteikomitees ihre modifizierte Empfehlung an das Parteisekretariat weitergibt, das die endgültige Entscheidung über die Zusammensetzung des FIC-Kontingents in Volkskongressen und Politischen Konsultativkonferenzen trifft.

Grundsätzlich ist die Einheitsfrontabteilung der Partei das für die chinesischen Industrie- und Handelskammern zuständige Kontrollgremium. Diese Abteilung kontrolliert auch die Kirchen, die nicht-kommunistischen Parteien Chinas, und generell alle Organisationen, die aus ihrem Selbstverständnis nicht ohne weiteres als sozialistisch gelten können. Sie genehmigt die Budgets und die hauptamtlichen Personalstellen dieser Organisationen und sorgt so dafür, dass allzu unliebsame Abweichungen von der Parteipolitik auch in diesen Organisationen weitgehend vermieden werden. Auf der anderen Seite ermöglicht sie den Mitgliedern dieser Organisationen eine sonst schwer erreichbare Mitsprache oder zumindest ein Anhörungsrecht in den Legislativorganen.

Für viele Privatunternehmer ist diese Funktion der chinesischen FIC der entscheidende Grund, sich für eine Mitgliedschaft zu interessieren, und nicht nur, weil ein entsprechender Titel auf der Visitenkarte den Kunden gegenüber gut wirkt. Man lernt wichtige Leute kennen, erhält privilegierte Informationen, aber vor allem kann ein Sitz im Volkskongress gelegentlich für die Durchsetzung politischer und geschäftlicher Interessen sehr nützlich sein.

Zweite Ausnahme, wenn auch nicht ganz so wichtig wie das Nominierungsreferat, sind die für Eingaben an die Legislativorgane zuständigen Mitarbeiter, die je nach Größe der FIC entweder zur Rechtsabteilung oder zur Wirtschaftsabteilung gehören. Sie erstellen Texte für Gesetzentwürfe oder Änderungsvorschläge, die von den FIC-nominierten Delegierten der Legislativorgane an das jeweilige Plenum oder den Ständigen Ausschuss zur Beratung eingereicht werden können. Nicht zuletzt durch eine solche Eingabe kam die Verfassungsänderung 1999 zustande, mit der die Existenzberechtigung der Privatwirtschaft in der sozialistischen Marktwirtschaft endgültig festgeschrieben wurde, freilich erst nach ausgiebigen Verhandlungen mit den Parteigremien und vorheriger Zustimmung durch den Parteitag.

Eingaben der ACFIC-nominierten Delegierten zur Feingestaltung des Gesetzes über Einzelunternehmen, des Gesetzes zur Förderung Kleiner und Mittlerer Unternehmen und einer auf Vermeidung der doppelten Gewinn-Besteuerung beim Unternehmen und seinem Eigentümer gerichteten Änderung des Einkommensteuergesetzes waren dagegen nur beschränkt erfolgreich. Gegen die anderslautenden Vorschläge der seinerzeit mächtigsten Ministerien konnten nur Kompromisse erreicht werden.

Aus der privatwirtschaftsfeindlichen Politik dieser Ministerien hat der Nationale Volkskongress allerdings bei der Plenarsitzung im März 2003 bereits Konsequenzen gezogen: die Wirtschafts- und Handelskommission SETC und das Außenhandelsministerium MOFTEC wurden aufgelöst, ihre Abteilungen auf mehrere andere Ministerien und Kommissionen aufgeteilt und so ihre zuvor konzentrierte Autorität weitgehend entkräftet.

Wo früher nur Kompromisse erzielt wurden, können die Interessen der Privatwirtschaft heute mehr und mehr durchgesetzt werden – nicht zuletzt durch den Einfluss der Kammern. Eine Interessenvertretung der privaten Gesamtwirtschaft ihrer Region können die chinesischen FIC also institutionell gewährleisten, auch wenn sie auf staatliche Finanzierung und das Wohlwollen der Einheitsfrontabteilungen der jeweiligen Parteikomitees bisher noch angewiesen sind. Es handelt sich daher um Industrie- und Handelskammern auch im internationalen Verständnis.

Als Aufgabengebiet einer Industrie- und Handelskammer ist ein nachfrageorientiertes Dienstleistungsangebot für die Unternehmen nahezu ebenso wichtig wie die politische Interessenvertretung. Dadurch, dass die FIC ihre Kräfte dem Staatsaufbau China entsprechend auf insgesamt über 3000 Kammern auf Provinz-, Präfektur- und Kreisebene zersplittern, ist ihre Dienstleistungsfähigkeit gegenüber anderen Organisationen relativ schwach. Eine typische Kreiskammer mit drei oder vier hauptamtlichen Mitarbeitern ist kaum in der Lage, ihren Mitgliedern Dienstleistungen hoher Qualität anzubieten. Mehr als einen Ansprechpartner vor Ort können sie kaum leisten, dies aber immerhin nahezu flächendeckend.

So lange die privatwirtschaftsfreundliche Fraktion in der Parteispitze die Mehrheit behält, wird die Bedeutung der FIC in China aber sicher noch weiter steigen. Hu Jintao, der seit dem Parteitag 2002 amtierende Vorsitzende des Ständigen Ausschusses des Politbüros des Zentralkomitees, hat kurz nach seinem Amtsantritt bereits ein wichtiges Signal gesetzt: als erster oberster Machthaber Chinas seit 1949 hat er ACFIC einen Besuch abgestattet. Alle anderen Parteichefs seit Mao hatten bestenfalls die ACFIC-Präsidenten bei sich empfangen.

Auch die Auflösung der beiden mächtigen Wirtschaftsministerien, die bei der jüngsten Sitzung des Volkskongresses beschlossen wurde, stärkt die Position von ACFIC. Die Wirtschafts- und Handelskommission war mit ihren Branchenverbänden ein Gegenspieler, der sich einer freieren Entwicklung der Privatwirtschaft stets massiv widersetzt hatte, und das Ministerium für Außenhandel war durch seine als Verband organisierte Handelsförderungsorganisation CCPIT ein mächtiger Rivale. CCPIT hatte es sogar geschafft, mit ihrem Neben-Titel “China International Chamber of Commerce” in die Internationale Handelskammer ICC aufgenommen zu werden. Zu MOFTEC gehörten außerdem viele branchenspezifische “Chambers of international Commerce”. Ob und wie sich diese Verbände nach den jüngsten Beschlüssen weiterentwickeln, bleibt abzuwarten.

An der Stärkung der chinesischen Industrie- und Handelskammern, die sich nun in den Entscheidungen des Volkskongresses zeigt, war und ist der Deutsche Industrie- und Handelskammertag nicht ganz unbeteiligt. Mit finanzieller Förderung durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (BMZ) und die Stiftung für wirtschaftliche Entwicklung und berufliche Qualifizierung (SEQUA) hat unser Partnerschaftsprojekt mit ACFIC und zehn regionalen FIC in den bisher sechseinhalb Jahren intensiver Zusammenarbeit vor allem ein neues Dienstleistungsbewusstsein gegenüber den Mitgliedsunternehmen und eine neue Arbeitseinstellung bei einigen der Schwerpunktpartner erreicht – sowohl auf der Führungs- wie auch auf der Arbeitsebene. Dadurch haben die chinesischen Kammern vor allem unter ihren Mitgliedern beträchtlich an Ansehen gewonnen.

Seit 1996 haben über 3300 Personen an unseren Projektaktivitäten teilgenommen, darunter 1400 Privatunternehmer und 1500 FIC-Mitarbeiter und -Führungskräfte, außerdem Politiker, Wissenschaftler und Medienvertreter. Selbst in einem riesigen Land wie China war dies mehr als nur ein Tropfen auf den heißen Stein. Dass wir bei unserer Arbeit gelegentlich auch Aufträge chinesischer Privatunternehmer an die deutsche Wirtschaft vermitteln konnten, war nicht unser unmittelbares Ziel, sondern ein erfreulicher Nebeneffekt.

Bei unserer Projektarbeit haben wir bewusst auf eine reine Lehrtätigkeit verzichtet und stattdessen moderne Methoden der Kammerarbeit in den einzelnen Aktivitäten des Projektes engagiert “vorgelebt”. In die Workshops und Seminare zur Unternehmensführung haben wir Elemente eingebaut, die in China weithin unbekannt waren wie Rollenspiele, moderierte Plenums- und Podiumsdiskussionen, Arbeitsgruppen mit Metaplantechnik und Unternehmensplanspiele. Selbst die in China sonst schulisch frontale Sitzordnung haben wir in U- oder V-Form aufgelockert. Vor Delegationsbesuchen von Privatunternehmern in Deutschland haben wir an Stelle der sonst üblichen Auswahl nach regionalen Quoten oder persönlicher Bekanntschaft eine sorgfältige und möglichst objektive Auswahl der Teilnehmer durchgeführt, die sich an der Realisierbarkeit der geschäftlichen Anliegen orientiert. Dabei haben wir unseren Partnern nie empfohlen, ihre Arbeit außerhalb des Projektes ebenso zu organisieren, sondern sie nur an allen Schritten unserer Organisationsarbeit teilhaben lassen. So haben wir erreicht, dass unsere Partner aus der Zusammenarbeit “eigene” neue Ideen entwickeln konnten, anstatt nur Anleitungen “aus dem Ausland” nachzuahmen.

Inzwischen haben unsere Partner eine Vielzahl neuer Arbeitsweisen übernommen. Bei Präsidiumssitzungen wird die Metaplantechnik zur Entscheidungsfindung eingesetzt. Die elektronische Datenverarbeitung, Nutzung von Mitgliederdatenbanken, und das Internet haben in der chinesischen Kammerarbeit Einzug gehalten – von uns mit Ausrüstung, Software und Schulungen unterstützt. Die Web-Seiten von ACFIC, auf den von uns gelieferten Servern gepflegt, sind tagesaktuell, die Mitgliederdatenbank ist in Bezug auf ihre Zweisprachigkeit internationaler ausgerichtet als unsere deutsche IHK-Datenbank. Workshops für Mitgliedsunternehmer werden vermehrt auf Grund von Bedarfsanalysen angeboten und nicht mehr nur nach politischen Erfordernissen. Selbst bei der Auswahl von Teilnehmern an Delegationsreisen hat ACFIC unsere Methode übernommen.

Die Partnerschaft war aber nicht einseitig. Auch wir haben aus der Zusammenarbeit viele neue Ideen mitgebracht, die wir vielleicht bald als unsere “eigenen” bei der Arbeit der deutschen Industrie- und Handelskammern anwenden können. Denn auch die deutsche Kammerorganisation mit ihrem vergleichsweise bequemen System der automatischen Mitgliedschaft steht unter großem Druck, effizienter, kundenorientierter und unbürokratischer zu arbeiten. Auch in Deutschland müssen IHK und DIHK besser werden, und viele neue Herausforderungen sind denen der FIC in China ganz ähnlich.

Helmut Schönleber

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